Pemilu Serentak dan Penguatan Sistem Presidensiil di Indonesia

Sistem presidensiil, sebenarnya merupakan pilihan yang tepat dengan kondisi obyektif bangsa kita ini mengingat bahwa di dalam sistem presidensiil terkandung beberapa kelebihan, diantaranya: pertama, terciptanya stabilitas eksekutif yang didasarkan atas masa jabatan presiden yang bersifat tetap. Stabilitas eksekutif ini berlawanan dengan instabilitas eksekutif yang terdapat pada sistem parlementer. Kedua, pemilihan kepala pemerintahan oleh rakyat secara langsung dapat dipandang lebih demokratis daripada pemilihan tidak langsung di dalam sistem parlementer. Ketiga, pemerintahan presidensiil merupakan sebuah sistem yang cenderung bersifat “ringkas” dan “sederhana”, sehingga cocok dengan keinginan untuk mencapai pemerintahan yang kuat dan efektif.

Pasca Reformasi, perubahan Undang-Undang Dasar 1945 mempertegas sistem presidensiil sebagai dasar penyelenggaraan negara. Namun, sistem kepartaian dan sistem pemilu Indonesia saat ini justru memperlemah sistem presidensiil itu sendiri. Sistem kepartaian Indonesia yaitu multipartai, menyebabkan fragmentasi yang luas. Demikian pula sistem Pemilu Indonesia, yakni proportional representation, tidak mungkin menghasilkan majority government.[1] Akibat banyaknya partai peserta pemilu membuat sistem multipartai yang berjalan di Indonesia dewasa ini mengalami perluasan fragmentasi, sehingga cenderung memperpanjang proses pengambilan keputusan di lembaga legislatif. Proses pengambilan keputusan kerap diwarnai oleh negosiasi politik berorientasi jangka pendek yang cenderung mengabaikan kepentingan publik.

Beberapa contoh kasus yang diperlihatkan oleh anggota dewan dalam usul penggunaan hak interpelasi dan hak angket, serta penarikan kembali atasnya memperlihatkan adanya negosiasi politik berorientasi jangka pendek tersebut. Hal ini akhirnya berdampak pada munculnya kecenderungan perilaku parlementarianisme di kalangan anggota parlemen di satu pihak, dan tidak efektifnya sistem presidensiil di pihak lain. Belum terwujudnya sistem pemerintahan presidensiil yang efektif antara lain lantaran sistem ini dikombinasikan dengan sistem pemilu proporsional yang memang memiliki kecenderungan menghasilkan sistem multipartai.

Sistem pemerintahan berkaitan dengan pengertian penyelenggaraan pemerintahan eksekutif dalam hubungannya dengan fungsi legislatif. Sistem pemerintahan yang dikenal di dunia secara garis besar dapat dibedakan dalam tiga macam yaitu, sistem Presidensiil, sistem parlementer dan sistem campuran, sedangkan berbicara tentang sistem pemerintahan, maka akan terpengaruh dengan tipe demokrasi yang dijalankan suatu pemerintahan. Pembagian yang paling umum dalam melihat tipe demokrasi adalah dipakainya parameter mekanisme penyampaian aspirasi oleh warga masyarakat. Adanya parameter ini pada akhirnya membagi tipe demokrasi menjadi dua yaitu;

  1. Demokrasi Langsung; dan
  2. Demokrasi Perwakilan. Demokrasi perwakilan ini terbagi lagi menjadi tiga tipe

      demokrasi yaitu;

1)   Demokrasi Parlementer;

2)   Demokrasi Presidensiil;

3)   Demokrasi Campuran.

Mattew Sughart dan John Carey menjabarkan demokrasi campuran ke dalam tipologi yang lebih detail yaitu, Presidensiil Murni (Amerika Serikat), Presidensiil Parlementer (Rusia), Perdana Menteri-Presidensiil (Polandia), Parlementer-Presidensiil (Austria), Parlementer Murni (Inggris).[2]

Menurut A Rahman Tolleng, dari segi bentuk dasarnya pilihan itu hanya dua, akan tetapi kemudian berkembang menjadi empat:[3]

  1. Presidensiilisme yang didasarkan pada doktrin separation of powers atau lebih tepat menyebutnya separation of institutions.
  2. Parlementarisme yang didasarkan pada doktrin fusion of powers (peleburan kekuasaan) yang secara umum di atas disebut “supremasi legislatif”.
  3. Semi presidensiilisme yang menerapkan eksekutif ganda berupa seorang presiden yang dipilih langsung dan seorang perdana menteri yang bertanggung jawab pada parlemen.
  4. Bentuk ini masih belum banyak dikenal, disebut consensus democracy dengan Swiss sebagai model. Kekhususan model ini, semua atau sebagian besar partai utama ikut kekuasaan dewan eksekutif dalam suatu koalisi yang luas. Dewan ini dipilih untuk masa jabatan tertentu.

Ciri utama sistem presidensiil adalah presiden (top executive) dipilih untuk suatu periode tertentu dan dilakukan melalui pemilihan langsung. Bentuk pemerintahan ini memungkinkan stabilitas eksekutif. Apabila eksekutif dipilih secara langsung maka ia memiliki basis pemilih sendiri sehingga tidak tergantung pada badan legislatif.[4] Dengan demikian presiden tidak mudah digulingkan oleh parlemen yang mungkin saja menguasai mayoritas parlemen. Namun demikian pemisahan secara tegas kekuasaan presiden (eksekutif) dengan kekuasaan legislatif sering menghalangi pelaksanaan program pemerintah. Khususnya jika parlemen tidak setuju dengan program pemerintah. Apabila parlemen dikuasai oleh oposisi maka besar kemungkinan pemerintah akan menjadi pemerintah minoritas. Situasi dimana partai menguasai hak eksekutif maupun legislatif juga mungkin terjadi. Dalam keadaan seperti ini jelas bahwa eksekutif sangat dominan, dominasi eksekutif bukan tanpa bahaya karena eksekutif dominan jika terancam kelangsungan pemerintahannya dapat mengubah sistem demokrasi munjadi nondemokrasi seperti di Philipina.[5]

Di Indonesia Cetak-biru (blue print) pertama untuk negara Indonesia merdeka disusun waktu Jepang belum kalah, sehingga UUD 1945 justru lebih bereaksi negatif terhadap sistem parlementer Belanda dari pada meniru. Dalam hal ini yang ditekankan adalah dominasi eksekutif; partai kalau ada, diharapkan partai tunggal; pemilu tidak disebut, begitu juga dengan hak-hak individu (Muatan dalam Konstitusi). Hal ini bisa dilihat dari hasil formulasi BPUPKI-PPKI dalam merumuskan UUD 1945 yang isinya sangat dominan kekuasaan eksekutifnya, walaupun pro-kontra di PPKI juga terjadi dalam pilihan sistem pemerintahan, apakah akan menggunakan sistem presidensiil atau sistem parlementer. Ada yang berpandangan sistem parlementer lebih tepat untuk negara yang baru merdeka, karena sistem parlementer lebih dinamis dalam mengakomodir perkembangan politik yang ada. Beberapa penguatan sistem presidensiil adalah adanya alternatif kalender waktu penyelenggaraan berbagai jenis pemilu. Sejumlah alternatif pilihan kalender waktu penyelenggaraan pemilu tersedia berdasarkan pengalaman negara demokrasi di dunia:

a)    Pemilu legislatif dipisahkan dari pemilu eksekutif

b)    Pemilu nasional dipisahkan dari pemilu lokal

c)     Semua jenis pemilu dilaksanakan secara serentak

d)   Tidak dibedakan Pemilu Legislatif dari Pemilu Eksekutif, dan tidak juga membedakan Pemilu Nasional dari Pemilu Lokal tetapi Pemilu Anggota Senat tidak dilakukan secara serentak melainkan tiga kali dalam enam tahun, dan Pemilu Gubernur dan Walikota tidak dilakukan secara serentak sedangkan pemilihan anggota DPR dan DPRD dilakukan dua tahun sekali sesuai dengan masa jabatan.

Setiap pilihan kalender waktu penyelenggaraan pemilu memiliki konsekuensi dan implikasi sendiri. Alternatif kalender yang dipilih sangat tergantung pada tujuan yang hendak dicapai (konsekuensi dan implikasi yang diharapkan). Unsur sistem pemilu ini juga tidak bersifat mutlak karena alternatif kalender apapun tidak mempengaruhi konversi suara pemilih menjadi kursi, untuk memberi gambaran tentang konsekuensi politik desain sistem pemilu. Cara dalam mewujudkan dukungan politik terhadap penguatan sistem presidensiil yaitu, pertama, sistem pemilu proporsional dengan besaran dapil yang besar (large district magnitude) menimbulkan sistem kepartaian pluralisme ekstrem karena semakin besar jumlah kursi yang diperebutkan di setiap dapil berarti semakin mudah bagi parpol kecil untuk mendapatkan kursi. Sebaliknya sistem pemilu mayoritarian (single-member constituency) melahirkan sistem kepartaian pluralisme sederhana karena hanya parpol besar saja yang memiliki kesempatan mendapatkan kursi.

Multi partai yang berkembang selama ini menyebabkan pemerintahan menjadi tidak efektif dan cenderung lemah karena tangan dan kaki presiden seperti terikat oleh kekuatan politik di parlemen. Hal ini terbukti selama tahun 2005-2008 (periode aktif pemerintahan SBY) tercatat DPR RI menggunakan 11 hak interpelasi dan 9 hak angket, atau dengan kata lain ada peningkatan 3 kali lipat penggunaan hak-hak tersebut dalam kurun waktu lima tahun.[6] Mahkamah Konstitusi, telah memutuskan agar pemilihan umum dilaksanakan secara serentak. Pemilihan umum yang dimaksud adalah pemilihan umum presiden dan wakil presiden dan pemilihan umum anggota legislatif, baik anggota DPR, DPD maupun DPRD. Putusan ini tertuang dalam nomor perkara No.14/PUU-XI/2013 yang dibacakan hari kamis tanggal 23 Januari 2014. Dalam amar putusan Mahkamah Konstitusi, dinyatakan bahwa Pasal 3 ayat (5), Pasal 12 ayat (1) dan (2), Pasal 14 ayat (2) dan Pasal 112 Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dan tidak mempunyai kekuatan hukum yang mengikat. Mahkamah Konstitusi (MK) telah memutus pemilu serentak diselenggarakan tahun 2019. Implikasi dari putusan konsitusi itu adalah pertama; gugurnya presidential threshold. Kedua; penguatan sekaligus pelemahan agenda pelembagaan parpol. Ketiga; efisiensi biaya penyelenggaraan pemilu.[7]

Ketentuan presidential threshold seharusnya hanya akan efektif dilakukan apabila Pemilu Legislatif dan Pilpres dilakukan secara terpisah seperti pengalaman dalam Pemilu 2004 dan Pemilu 2009. Konsep presidential threshold akan menjadi rancu apabila dipaksakan dengan penyelenggaraan Pemilu Legislatif dan Pilpres secara serentak.[8] Seandainya disimulasikan pada Pemilu 2019 yang dilaksanakan pemilu serentak dengan tetap mempertahankan aturan presidential threshold, lalu angka ambang batas (20% kursi DPR atau 25% dari suara sah nasional) diterapkan untuk partai politik peserta pemilu. Apabila diterapkan untuk peserta pemilu 2014, tentunya ini tidak sebangun dengan pertimbangan MK dalam putusannya yang memimpikan rancang bangun sistem presidensial yang efektif.[9]

Salah satu pilar demokrasi adalah representasi politik, baik yang dilaksanakan oleh parpol melalui mekanisme demokrasi perwakilan (representative democracy) maupun yang dilaksanakan oleh pihak bukan parpol berdasarkan representasi substantif. Sistem pemilu yang harus digunakan untuk memilih anggota DPR dan DPRD serta model representasi politik yang hendak diterapkan adalah sejumlah aspek sistem perwakilan yang belum ditentukan dalam UUD 1945. Berikut ini adalah sejumlah indikator sistem perwakilan politik yang dimaksud:[10]

a)  Keseimbangan keterwakilan penduduk (DPR) dengan keterwakilan daerah (DPD) untuk mewujudkan keadilan sosial dan keadilan territorial, untuk memelihara integrasi nasional dan integrasi wilayah, kepentingan penduduk dan kepentingan wilayah harus diwadahi secara terpisah sehingga dapat berperan serta secara efektif dalam proses pembuatan keputusan politik secara nasional. Oleh karena itu, DPR dibentuk mewakili kepentingan penduduk sedangkan DPD dibentuk mewakili kepentingan daerah provinsi. Alokasi kursi DPR kepada provinsi dan pembentukan daerah pemilihan dilakukan berdasarkan prinsip kesetaraan keterwakilan segenap penduduk (equal representation) berdasarkan ketentuan Pasal 27 ayat (1) UUD 1945. Alokasi kursi DPD kepada provinsi dilakukan berdasarkan prinsip kesetaraan daerah sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 22D ayat (2) UUD 1945, tetapi UUD 1945 perlu memberi kewenangan kepada DPD untuk ikut membuat sebagian undang-undang sehingga kepentingan daerah secara efektif terwakili dalam pembuatan keputusan politik secara nasional.

b)    Representasi politik secara kolektif melalui parpol untuk kepentingan bangsa lebih mengedepankan daripada representasi politik secara individual oleh kader parpol untuk kepentingan konstituen. Parpol tidak hanya sarana yang digunakan rakyat memperjuangkan aspirasi dan kepentingannya sehingga menjadi jembatan antara masyarakat dengan negara, tetapi juga menjadi peserta pemilu anggota DPR dan DPRD sesuai dengan ketentuan Pasal 22E ayat (3) UUD 1945. Oleh karena itu, kedua model representasi politik ini perlu diadopsi dan dilaksanakan, tetapi lebih mengedepankan parpol sebagai representasi kolektif atas kepentingan bangsa daripada representasi individual oleh kader parpol atas kepentingan konstituen.

c)   Keseimbangan jenis representasi substantif (ide, gagasan) dengan jenis representasi deskriptif (aspirasi dan kepentingan suatu kelompok masyarakat diwakili oleh seorang atau lebih dari kelompok tersebut), seperti keterwakilan perempuan secara memadai di lembaga perwakilan politik. Di atas kertas, representasi secara substansial dapat mengatasi representasi deskriptif. Akan tetapi, dalam kenyataannya permasalahan representasi politik tidak selalu sesederhana itu. Tidak hanya karena suatu kelompok masyarakat merasa diwakili kalau “salah seorang dari mereka” tampil mewakili kelompok masyarakat tersebut, tetapi juga karena dalam beberapa hal secara obyektif hanya orang yang berasal dari kelompok masyarakat itulah yang memiliki kemampuan merumuskan dan memperjuangkan kepentingan kelompok masyarakat tersebut.

d)    Keseimbangan inclusiveness (keterwakilan) berbagai unsur masyarakat (termasuk jumlah suara yang tidak terkonversi menjadi kursi sangat rendah) dengan akuntabilitas wakil rakyat kepada konstituen.

e)     Metode representasi trustee perlu dilaksanakan secara lebih menonjol daripada metode representasi mandat.[11] Kedua metode ini memiliki kelebihan dan kelemahan, dan karena itu wakil rakyat yang diperlukan tidak hanya yang memiliki kemampuan mendengarkan kehendak dan preferensi konstituen dan melakukan interaksi secara reguler, tetapi juga kemampuan mempertimbangkan kehendak dan preferensi konstituen dalam konteks kebijakan publik yang adil.[12]

f)    Jumlah parpol/fraksi di DPR dan DPRD tidak terlalu banyak dan perbedaan perolehan kursi antarparpol/fraksi sangat signifikan sehingga koalisi dua atau tiga parpol tidak hanya mampu memenangi pemilu presiden dan wakil presiden, tetapi juga mayoritas kursi DPR. Koalisi dua atau tiga parpol yang kalah dalam pemilu nasional bertindak sebagai oposisi. Demikian pula di daerah, koalisi dua atau tiga parpol dapat memenangi pemilu kepala daerah dan mayoritas kursi DPRD, sedangkan koalisi dua atau tiga parpol yang kalah dalam pemilu lokal akan bertindak sebagai oposisi. Oleh karena itu, di satu sisi pola interaksi yang muncul di DPR/DPRD akan berupa kompetisi antara koalisi parpol yang memerintah dengan koalisi yang menjadi oposisi. Namun pada sisi lain, masing-masing koalisi telah menyepakati visi, misi, dan program pembangunan bangsa secara nasional dan visi, misi, dan program pembangunan daerah secara lokal.

g)   Pengambilan keputusan di DPR, DPD, dan DPRD tidak hanya membuka kesempatan deliberasi yang cukup luas bagi para anggota setiap fraksi di bawah koordinasi fraksi, tetapi juga kesempatan luas bagi partisipasi publik, khususnya berbagai organisasi masyarakat sipil (nonelectoral representation) dalam proses pembuatan keputusan,[13] untuk mendapatkan keputusan yang adil (dan fair judgment), proses pembuatan keputusan di setiap lembaga perwakilan rakyat harus menjamin kesempatan bagi proses deliberasi terbuka (musyawarah dengan hikmat kebijaksanaan) yang melibatkan para anggota dari semua fraksi. Proses pengambilan keputusan yang melibatkan publik juga harus dijamin tidak hanya karena dewasa ini terjadi kompetisi antara electoral representation atau formalistic representation (representasi oleh penyelenggara negara yang dipilih oleh rakyat melalui pemilu) dengan jenis representasi baru yang bersifat informal, seperti LSM dan organisasi masyarakat sipil (nonelectoral representation atau substantive representation), tetapi hal itu juga karena partisipasi politik warga negara (participatory democracy) dan representasi merupakan dua bentuk demokrasi yang saling melengkapi.

Implikasi putusan Mahkamah Konstitusi  tersebut dapat menjadi dasar untuk memperkuat sistem presidensial dengan cara pertama, pemilu nasional berhasil menyederhanakan  sistem kepartaian di parlemen akibat coattail efect: pemilih mengedepankan pemilihan presiden baru memilih anggota legislatif, sehingga keterpilihan presiden mempengaruhi keterpilihan anggota legislatif. Kedua, pemilu nasional akan memaksa partai membangun koalisi sebelum pemilu. Hal tersebut sesuai dengan pasal 6A ayat (2) bahwa pasangan calon presiden dan wakil presiden diusulkanoleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum.

Oleh : Lutu Dwi Prastanta SH., M.H

Penulis adalah Associate Lawyer dan Peneliti Konstitusi


[1]Jonathan Boston & Andrew Ladley, “Efficient Secrets: The Craft of Coalition Management” dalam Richard Albert, “The Fusion of Presidentialism and Parliamentarism” http://ssrn.com/1424084, diunduh pada hari Jumat 4 Januari 2013 pada pukul 15.10 WIB.
[2]Matthew Soberg Sughart dan John M Carey, “President and Asembly: Constitutional Design and    Electoral Dynamics”, Cambridge Unversity Press, 1992
[3] A. Rahman Tolleng ,”What Next Hubungan Eksekutif-Legislatif ?”, diunduh dari www. Fordem.org pada tanggal 15 November 2013 pukul 22.45 Wib
[4] William R Thomson dan Monte Palmer,”The Comparative analysis of Poli- tics”, 1978. 4 G. Bingham Powell, Jr., Contemporary Democracies, dalam jurnal Dephan “Indikator Sistem Politik Demokratis” 2002.
[5] Scott Mainwaring, “Presidentialism, Multipartism, and Democracy:The Difficult Combination,”Comparative Political Studies, 26 (1993), hlm. 198-222.
[6] ibid
[7] Andi rahmat, Implikasi Putusan Pemilu Serentak http://gagasanhukum.wordpress.com/?s=pemilu+serentak selasa, 8 april 2014 jam 13.41
[9] Baca putusan MK hlm. 78
[10] ibid
[11] Dalam studi perbandingan sistem representasi politik, metode representasi mandat seringkali disamakan dengan metode delegasi, sedangkan metode Trustee disamakan dengan metode Independen. A trustee is that it is someone in a position of power deciding what is best without a direct mandate or someone who is carrying out the wishes of the constituents when feasible, as well as acting motivated by what he or she feels or thinks is in the best interest of the community as a whole. A delegate function, on the other hand, is one that mandates representation of the constituency. A delegate serves to enact the wishes of those people he/she represents in participation in the development of laws, policies and in leadership. Dalam Hukum Administrasi Negara di Indonesia, pengertian mandat dan delegasi merupakan dua hal yang berbeda. Kalau disebut menerima mandat berarti mendapatkan kepercayaan penuh untuk membuat keputusan tanpa harus berkonsultasi lebih dahulu dengan konstituen sebelum membuat keputusan tetapi pertanggungjawaban diberikan pada akhir jabatan. Sebaliknya kalau menerima delegasi berarti penerima tugas harus berkonsultasi lebih dahulu dengan kelompok masyarakat yang diwakili sebelum membuat keputusan. Dalam Hukum Administrasi Negara di Indonesia, yang disebut Trustee dalam kajian perbandingan sistem perwakilan kepentingan sama dengan Mandat.
[12] Setiap wakil rakyat harus memiliki kemampuan menjawab ketiga pertanyaan berikut ini dalam kerangka representasi demokratis: (a) demi kebaikan siapakah yang dilayani oleh legislasi atau kebijakan publik yang hendak dibuat, (b) atas pertimbangan siapakah kebaikan itu disimpulkan, dan (c) dengan motivasi apakah legislasi dan kebijakan publik itu dibuat dan dirumuskan.

[13] Feith, Herbert dan Land Castle (ed), Indonesian Political Thinking, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1970. Hlm 32

ShareTweet about this on TwitterShare on Google+Share on Facebook

© 2014 Safe Law Firm